飞地经济：东部的钱、西部的地，利益怎么分

资本成长学堂 · 道纳出品

这种两地合建园区的做法，有一个名字，叫「飞地经济」。

东部的园区没地了，企业想扩产；西部和省内欠发达地区有地、有电，却缺项目。两边一合计：一方出项目和运营，一方出地和配套，合建一个园区。前期谈合作时，大家谈的是产业、是愿景；真正决定合作能走多远的，是后面那几本账。

2017 年，国家发展改革委等部门印发了《关于支持「飞地经济」发展的指导意见》，对合作模式、利益分享、统计核算都给了方向。这些年，东西部协作、对口支援、省内南北共建，各种形式的飞地园区建了不少。这一篇不讲哪个园区做得好，只讲一件事：利益怎么分，才分得清、分得久。

谈分成之前，先把手边的文件理一遍。我们看一个飞地园区，通常先要这五份：

如果是公开渠道，能找到的通常有：两地政府网站上的合作签约新闻和政策文件、上级政府关于飞地园区的批复或实施意见、财政预决算公开里关于园区收入的说明。合作协议本身多数不公开，但园区所在地的年度预算报告里，常能看到「合作园区税收分享」「上解」「结算」一类的字眼，顺着它往下找。

我们的看法： 前四份文件之间常常对不上。合作协议写「收益共享」，财政办法写「税收分享」，运营公司章程写「按股比分红」——三处说的是三笔不同的钱。第一件事，是把它们放在一张纸上，搞清楚每一笔钱到底从哪里来、到谁手里去。

一个飞地园区的「利益」，不是一笔钱，而是五个口袋：

第一，税收。 入园企业在飞入地注册、在飞入地缴税。飞出地出了项目、出了运营，分成的基础只能是飞入地的财政收入。这里第一个要问清的是「分的是哪一块」——后面专门讲。

第二，地区生产总值和统计数据。 地方考核看的是 GDP、工业产值、固定资产投资、招商引资额。这些数据按属地统计，默认全部算在飞入地。飞出地能否在合作期内分计一部分，要按统计部门的规定办理，不是两地签个协议就能算。

第三，前期投入的回收。 园区的路网、水电、标准厂房，谁先出钱？出钱的一方，靠分税收回，还是靠运营公司的租金和服务费收回？这一项决定了合作初期谁压力大。

第四，土地收益。 土地出让收入通常归飞入地，而且要按规定用于特定用途。飞出地在土地上的投入，要通过其他方式体现，不能直接分土地出让金。

第五，风险。 招商不及预期、企业撤走、园区空置，损失谁担？很多协议把「收益共享」写得很细，「风险共担」只有四个字。

前三项最常起争议。下面用一个示意，把税收和统计这两本账算一遍。

一张税票上的钱，并不全部留在地方。以增值税和企业所得税为例，按现行的财政体制，增值税中央与地方大体五五分享，企业所得税中央与地方大体六四分享；地方那部分，再在省、市、县之间按各省的办法分。

所以协议里写「税收分享比例 50%」，至少有三种可能的口径：

同样写「分 50%」，按全口径分，飞入地可能分完还要倒贴；按本级实得分，飞出地拿到的可能只有预期的五分之一。飞地合作里的分歧，口径不清往往排在最前面。

我们的看法： 协议里不要写「税收」两个字就结束，要写到「××级次的××税种的入库数」。能分的只有飞入地自己实际拿到的那部分，这是合作双方都绕不开的天花板。至于省、市两级愿不愿意让渡自己那一份，要单独谈，也要上级同意。

（上表比例为示意，具体分享比例以现行财政体制和各省规定为准。）

假设一个飞地园区，飞出地负责招商和运营，并先期投入 3 亿元用于基础设施和标准厂房；飞入地出地、出政策配套。园区第一年开始有企业投产。

下表中「可分享税收」指飞入地本级实际取得的、协议约定可以分享的那部分税收（单位：亿元）：

几件事从表里能直接看出来：

回收期差两年。 飞出地投了 3 亿元。方案 A 在第 7 年累计分到 3.33 亿元，收回投入；方案 B 要到第 9 年（3.51 亿元）。前期多分一点，对先出钱的一方意义很大。

飞入地并不吃亏多少。 十年下来，飞入地在方案 A 下留下 13.5 − 4.95 = 8.55 亿元，方案 B 下留下 13.5 − 4.05 = 9.45 亿元，差 0.9 亿元。但方案 A 换来的是飞出地前五年更有动力把企业招进来、把园区运营好。

分成要「前高后低」，还要有终点。 园区成熟以后，企业已经扎根，运营可以逐步交给飞入地。合作期满分成归零，或者转为按运营公司股比分红，比无期限分下去更容易被两边的财政接受。

再看统计。假设第 5 年园区实现工业增加值 20 亿元，协议约定合作期内按 4∶6 分计：

注意两点：一是两地分计之和必须等于园区总数，不能各算一遍；二是哪些指标可以分计、怎么报送，要按统计部门的规定办，表里「企业数不分计」只是示意一种常见的安排。

（以上数字为示意，不对应任何地区或园区。）

飞出地主导运营。 飞出地派团队、设运营公司，负责招商和管理；飞入地出地、出政策配套。利益主要靠税收分享和统计分计。好处是专业的人做专业的事；难处是运营方拿不到企业的税，只能靠协议分，协议的执行力就是一切。

双方合资设运营公司。 双方按比例出资，运营公司负责开发、建厂房、收租金、做服务。利益分两层：政府层面的税收和统计，公司层面的租金和服务收益按股比分。权责最清楚，但公司治理要磨合——重大事项谁说了算、亏了谁补、股权能不能转让，都要写进章程。我们在第 62 期讲园区运营时说过，运营公司如果只靠收租，账很难做平，这一点在飞地园区更明显。

飞出地企业集中迁入。 不建新园区，在飞入地现有园区里划一块，给飞出地的企业集中落地。看起来最简单，分配上却最敏感：企业从飞出地迁走，飞出地原来的税源跟着走了。分不分、分多少，往往要单独谈「基数」。

1. 迁移企业的「基数」没算清。 一家企业原来在飞出地每年缴税 2000 万元，整体迁到飞地园区后变成 2500 万元。合理的做法常常是把原来的 2000 万元作为基数单独约定，新增的 500 万元再按比例分。否则飞出地觉得自己「送走了税源」，飞入地觉得「分得太多」。

2. 起算日写成签约日。 签约之后，土地征收、平整、配套建设可能要一两年，企业投产再要一年。分成年限从签约日算，等企业真正交税时，分成期已经过去一半。起算点写成「企业首次入库」或者「园区首家企业投产」更合理，同时约定一个最晚起算日，防止无限拖延。

3. 把分成写到了企业头上。 税收分享是两地政府之间的财政安排，不能变成对入园企业的税收返还。我们在第 05 期讲过，奖励和返还越来越难写进协议，《公平竞争审查条例》实施后，给特定企业的返还更要慎重。企业该得到的是要素和服务，不是返税。

4. 结算渠道没落地。 两地政府之间怎么把钱转过去？通常要通过上级财政的体制结算来完成，不是一方开一张支票给另一方。协议签了，结算办法没报上级批，钱就一直挂在账上。具体结算方式以现行财政管理规定为准。

5. 只签了框架，没谈退出。 合作期满怎么交接？中途一方不想干了，已经投入的资产怎么作价？运营公司的股权谁来接？我们在第 72 期讲投资协议时说过，退出机制在签约时写清楚，比出了事再谈容易得多，两地之间的协议也是一样。

6. 人事一变，合作就停。 飞地合作很依赖两地主要领导推动。把合作落成协议、办法、公司章程这三层文件，并设一个双方都有人参加的联席机制，定期对账，比靠个人推动可靠。

7. 以为企业可以「派」过去。 飞出地不能把企业「派」到飞入地。企业去不去，看的是飞入地的用地、用电、用工和服务是否真的有优势。我们在第 68 期讲县域招商时说过，要素和服务才是企业真正看重的。分成方案设计得再精巧，园区里没有企业，分的都是零。

很多飞地合作的谈判，一上来就争比例：五五开还是四六开。我们的建议是倒过来：

第一步，先估园区的税收曲线。 按招商计划，第几年有多少企业投产、税收大概多少。哪怕估得很粗，也比没有强。

第二步，算清各方的投入和回收期。 飞出地投了多少、希望几年收回；飞入地的土地、配套投了多少。

第三步，再倒推比例和年限。 让先出钱的一方在合理的时间里收回投入，之后逐步把利益交还给飞入地。

第四步，把口径、起算日、基数、结算方式、退出写进去。 比例只是一行字，这五项才是决定那一行字值多少钱的东西。

比例谈得再漂亮，口径一模糊，等于没谈。

飞地经济，本质上是两个地方之间的一次合作投资。

和任何合作投资一样，前期热情很重要，但更重要的是把账算清楚、把规则写清楚。一方先出钱，另一方出地，回报来得晚，分配就要讲顺序、讲口径、讲终点。利益分得清楚，合作才走得长久。

本文为一般性讨论，文中数字均为示意，不对应任何具体地区或园区。政策以国家发展改革委等部门《关于支持「飞地经济」发展的指导意见》及各地财政、统计部门的现行规定为准。

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