一项招商政策，值不值

资本成长学堂 · 道纳出品

一项政策值不值，表面上看是一道除法：产出除以投入。真算起来，难的是分子。新增的税收、就业、投资，有多少是这项政策带来的，有多少本来就会发生，有多少只是从隔壁园区挪过来的，又有多少是挤占了本地其他企业的份额？

我们在第 05 期写过，奖励政策退场之后，招商要转向场景、要素和资本；在第 124 期写过，答应了的事怎么按时做到。这一篇讲再往后的一步：一项政策兑现完了，怎么回头算它值不值；以及在出台之前，怎么先估一遍。

评估一项招商政策，我们一般拆成五个问题：

1. 投入：花了什么。 不只是兑现的资金。政策的管理成本、配套的场地和平台、经办人员的时间，以及因为这项政策少收的租金或其他收入，都是投入。

2. 产出：得到了什么。 新增的企业、投资、产值、税收、就业。要先定好口径：税收是全口径还是地方留成，就业是参保人数还是企业自报人数。投入用的是地方财政的钱，产出最好也用地方留成的口径，两边才能比。

3. 无谓部分：没有这项政策也会发生的。 企业在政策出台前就已经决定要来，或者本来就计划扩产，政策只是让它顺带拿到了一笔钱。这部分产出要扣掉。

4. 替代和挤出：别处少了多少。 替代，是企业从本地另一个园区、另一个街道搬过来，在更大的范围里看并没有新增；挤出，是受扶持的企业抢走了本地原有企业的订单、人员或用地，原有企业的产出下降了。这两部分也要扣。

5. 可持续：政策停了之后还剩什么。 补助期一过，企业是留下来继续经营，还是转去下一个给钱的地方？如果大部分企业在补助结束后就走，前面算出来的产出，只是租来的。

这五个问题里，第 1、2 个是会计问题，有账可查；第 3、4、5 个是判断问题，要靠证据和合理的假设。很多政策评估只做了前两个，结论自然偏乐观。

还有一个前提要先过：这项政策本身合不合规。《公平竞争审查条例》自 2024 年 8 月 1 日起施行，针对特定经营者的选择性奖补受到限制，我们在第 05、124 期都讲过。一项需要评估的政策，首先应当是条件公开、面向所有符合条件企业的普遍性政策，具体以条例及配套规定的现行文本为准。

评估之前，先把材料找齐。大致在这几处：

事后评估是回头算账，事前评估是先估一遍，决定要不要出、怎么设计。我们建议出台前至少回答四个问题，写成一页纸附在政策起草说明里：

第一，这项政策要解决的是哪个具体障碍？ 是企业来了找不到厂房，是中试平台没有，还是人才住房不够？如果说不出障碍是什么，政策大概率只是「给钱」。第 05 期的意思就在这里：企业真正问的是场景和要素，钱解决不了的事，加钱也解决不了。

第二，目标对象里，有多大比例本来就会来？ 估不准也要估一个区间。比如支持对象是「年营收一亿元以上的新入驻制造企业」，这类企业选址主要看产业链和要素，补助对它的决策影响可能有限；支持对象是「早期的研发型小企业」，场地和平台的作用可能更大。

第三，钱从哪里来，能持续几年？ 三年期的政策，第四年怎么办？如果第四年没有钱续上，就要在设计时想清楚：企业靠什么留下来。

第四，用什么指标、在什么时候评估？ 在政策文本里就写明评估时点和指标口径，比如「实施满三年后开展评估，以地方留成税收和参保人数为主要指标」。事后再定口径，难免往好看的方向定。

事前评估不需要算得很精确。它的价值是逼着起草的人把「为什么出这项政策」说清楚。

事后评估的核心，是把毛产出一层一层扣成净增量。我们一般按三层扣：

第一层：扣无谓部分

估计方法，从粗到细有几种：

第二层：扣替代和转移

看受扶持企业是从哪里来的。新注册的企业，要查它的股东、法定代表人、主要人员是否来自本地另一家企业；迁入的企业，要看迁出地在不在同一个评估范围里。

这里口径很要紧：评估范围定在园区，从隔壁街道搬来的企业算新增；评估范围定在县里，就不算。 用的是县级财政的钱，就应该按县的范围扣。

第三层：扣挤出

挤出最难量化。可以看几个迹象：同期本地同行业原有企业的产值、参保人数有没有下降；受扶持企业的员工里，有多少是从本地原有企业跳槽过来的；有没有原有企业因为用地、用电被挤占而推迟扩产。能找到证据的，按比例扣；找不到的，至少在报告里写明「未扣挤出效应，结果可能偏高」。

最后：看可持续

补助期结束后再跟踪两三年，看受扶持企业的留存率和纳税情况。这一步往往要等，但它决定了前面的账最后是赚是赔。

回到开头那项政策。假设它是一项面向所有符合条件企业的公开政策，实施三年，地方财政投入和受扶持企业带来的地方留成税收如下（单位：万元）：

几个假设的来历：

三层扣下来，综合系数是 0.6 × 0.85 × 0.9 = 0.459。也就是说，毛增税收里，能算作这项政策带来的，大约四成半。

两个比值放在一起看：

就业也可以用同样的办法。第三年末受扶持企业参保 2,400 人，按同样系数扣减后约 1,102 人；8,000 万元的投入，折合每个净增就业岗位约 7.3 万元。这个数没有标准答案，但可以和本地其他政策、其他用途的同口径成本放在一起比。

再看政策结束之后

政策第四年停止。假设之后三年，受扶持企业不再拿补助，净增税收保持在第三年的水平，只按留存率打折：

以留存率 80% 为例：1,744.2 × 0.8 ≈ 1,395.4；乘以 3 年约 4,186.1；加上前三年的 3,121.2，累计约 7,307.3。

无谓比例估错了会怎样

无谓比例是最难估的一个数，也是对结果影响最大的一个数。保持转移、挤出不变，只换无谓比例：

这张表说明：同一项政策，无谓比例从两成变成六成，净回报差了一倍。所以评估报告里，这个数怎么估出来的，要写得比结论还清楚。

（以上计算未考虑资金的时间价值，以上数字为示意，不对应任何地区或项目。）

不是每项政策都要算到大于 1。 有些政策的目标本来就不是税收，比如补齐一个公共中试平台、解决一批人才的住房，它的价值体现在别的企业身上，或者体现在更长的时间里。这种政策，评估的指标应当换成它要解决的那个障碍有没有被解决。但这要在出台时就写明，不能等算出来不好看了再换目标。

净口径低，不一定要停，但要改。 示意里的政策，净口径三年 0.39，留存率高的话六年能打平。这时候比「停不停」更有用的问题是：哪一部分的钱效率最低？如果无谓部分主要集中在大企业，可以调高门槛或改变支持方式；如果留存率低，可以把一次性补助改成和后续经营挂钩的安排，具体方式要符合公平竞争审查的要求。

最该改的，往往是给钱的方式本身。 同样 8,000 万元，如果一部分用来建企业真正缺的公共平台、标准厂房，它的效果不随补助期结束而消失。第 157 期讲的公共服务平台、第 167 期讲的标准厂房，都是这种思路。

评估结论分三种写：继续、调整、退出。 每一种都要写理由和依据的数。只写「成效显著，建议继续实施」的报告，等于没评。

坑一：把毛产出当成政策效果。 受扶持企业的全部税收都算在政策头上，是最常见的高估。

坑二：口径前后不一。 投入按地方财政算，产出按全口径税收算，两边差了好几倍，比值自然好看。

坑三：评估范围随意定。 想让结果好看，就把范围缩到园区，从隔壁迁来的都算新增。范围应当跟着钱走：谁出的钱，就在谁的范围里算。

坑四：只评兑现了的企业。 申报了没通过的、拿了钱又走了的企业，也要放进来。后者恰恰说明了政策的可持续性。

坑五：评估由政策执行部门自己做，而且只做一次。 自己评自己，难免偏乐观。条件允许的，请第三方或另一个部门参与；并且在政策结束后再跟踪一到两次。

坑六：用一个精确的数掩盖粗糙的假设。 「投入产出比 1:3.27」看起来很精确，背后可能是一个拍脑袋的无谓比例。宁可给一个区间，写清假设。

一项政策值不值，答案很少是一个漂亮的比值。更常见的是：毛口径看着不错，扣完没有这项政策也会发生的部分，只剩四成；再看政策停了以后企业留不留得住，才知道最后是赚是赔。

把这几层扣清楚，结论可能不好看，但它能告诉下一项政策该往哪里改。

本文为一般性讨论，不构成法律或政策意见。文中数字均为示意，不对应任何地区或项目。政策合规性以《公平竞争审查条例》及配套规定等现行规定为准，预算绩效管理与政策评估要求以现行规定为准。

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