开发区整合与扩区：一块牌子背后的账

资本成长学堂 · 道纳出品

这几年，开发区整合、「一区多园」、扩区调区，在各地的文件里出现得越来越多。表面上是机构和名称的调整，底下是管理成本、统计口径、税收分成、土地空间和平台债务的重新分配。

我们在第 78 期讲飞地经济时说过，利益分在好几个地方，税收分享先要问「分的是哪一块」；第 114 期讲过亩均评价；第 96 期讲过工业用地怎么拿。这一篇把这几件事放到同一张桌子上：一个开发区整合或扩区，到底在动哪几本账，哪些账算得出来，哪些账最容易被忽略。

这三个词常常一起出现，意思并不一样。

这三件事往往打包进行：先整合，再以「一区多园」的形式把分散的园区挂到同一块牌子下，最后为了让整合后的开发区有发展空间，申请扩区或调区。

审批权限大致是这样：国家级开发区的扩区调区，按规定报国务院或经授权的部门审批；省级开发区，一般由省级政府审批；同时要符合国土空间规划，不能占用永久基本农田和生态保护红线。具体的程序和条件，以国家和各省现行规定为准。

一是园区太多、太小、太散。 一个县有三四个园区，各自有管委会、平台公司、招商队伍，相互压价抢项目。整合的出发点，是把分散的资源集中起来。

二是牌子的价值。 国家级、省级开发区的牌子，在政策叠加、项目准入、招商宣传上都有分量。乡镇园区挂到省级开发区下面，招商时说出去的名字就不一样了。

三是空间。 主体开发区经过多年开发，可用的土地所剩无几；周边的乡镇园区却还有空地。整合或扩区，是给主体园区「找地」。

四是考核和清理。 一些地方对低效、长期没有产出的园区进行清理，要么撤销，要么并入有条件的开发区。

我们的看法是：前三类动因，都是在用一块牌子解决资源问题；但资源本身不会因为换了牌子就变多。 土地指标、财政资金、招商人手，整合前有多少，整合后还是多少，变的是分配方式和效率。这个判断，是读后面几本账的前提。

想了解一个地方的开发区整合或扩区，可以从这几份材料入手：

读这些材料，我们会先找四样东西：整合前后的核准面积和实际管理面积，管理体制怎么变，财政关系怎么定，平台公司怎么并。 四样都能找到，说明这次整合是动了真格的；只找得到一纸批复，其余都没变，那多半只是换了牌子。

第一本：管理成本

整合最常被提到的好处是「精简机构、降低成本」。但这本账往往没有想象中好看：人员很少大幅减少，待遇却容易向最高的那一家看齐；分园办保留下来，管理层级反而多了一层。

整合真正省下来的，常常不是人头，而是重复的东西：重复的招商推介、重复的规划编制、重复的中介费用，以及相互压价让出去的优惠。

第二本：统计

一家企业的产值、税收、固定资产投资，统计在哪里，直接影响各级的考核数字。整合之后，原来统计在乡镇的企业，是继续算在乡镇，还是改算到开发区？如果全部改过去，乡镇的数字一下子掉下来，它就没有动力配合征地、拆迁和企业服务。

常见的办法是「统计分算」：按企业所在地块或约定比例，在开发区和乡镇之间分别计算。这和我们在第 78 期讲的飞地统计分算，是同一个道理。

第三本：税收分成

这本账最敏感。整合前，乡镇园区的税收地方留成部分，有一块归乡镇财政；整合后，如果全部改归开发区，乡镇就失去了一块稳定收入。

比较常见的思路是「存量基数归原主体，增量按比例分成」。下一节会算一个例子。

第四本：土地

扩区带来的是可开发的空间，不是可用的指标。每年能落地的新增建设用地，还要看用地计划指标；扩进来的地块，往往还需要征收、拆迁和基础设施投入，才能真正供地。

另一面是亩均。把产出低的乡镇园区并进来，整合后开发区的平均亩均水平会被拉低。如果上级评价看的是亩均或单位面积产出，排名可能不升反降。

第五本：平台公司的债务

几个园区各有平台公司，整合时如果合并成一家，资产规模变大了，债务也一起并了进来。融资成本可能因为规模和评级改善而略降，但原来某个小平台公司的高息债务和低效资产，也要由合并后的主体来承担。

假设一个县的三个园区整合为「一区三园」，主牌子用原来的省级开发区。

整合前后的主要指标

读这张表，有三个发现：

丙园的税收怎么分

假设丙园税收中，地方留成的部分每年 2400 万元，整合前全部归乡镇。整合后约定：2400 万元作为基数继续归乡镇，超过基数的增量，开发区分 60%，乡镇分 40%。再假设整合后招商见效，丙园税收每年增长 15%；如果不整合，每年只增长 5%。

在这个假设下，乡镇第五年拿到 3371 万元，比不整合时多约 300 万元；开发区从零开始，第五年拿到 1456 万元。双方都愿意签。

但把增长率换掉，结论就反过来：如果整合后丙园的税收也只增长 5%，第五年地方留成约 3063 万元，乡镇只能拿到 2400 + 663 × 40% ≈ 2665 万元，比不整合时少约 400 万元。

所以，这种分成方式成立的前提，是整合真的能让招商变好。 谈分成比例之前，要先把增长假设摆到桌面上，最好再给乡镇一个保底：比如乡镇所得不低于按原口径自然增长测算的数。

扩区的账：面积和指标是两回事

假设整合后的开发区申请扩区 4 平方公里，约 6000 亩，其中可供工业用地约 3600 亩。基础设施投入按每平方公里 2 亿元估算，共 8 亿元，前三年投完。每亩工业用地出让收入扣除征收拆迁成本后，净得约 5 万元；企业拿地后第四年起达产，达产后亩均税收的地方留成约 3.2 万元。

关键变量是每年能拿到多少新增建设用地指标：

税收留成的算法：第 t 年供出的地，从第 t+3 年起每年产生地方留成。以指标偏紧为例，第 1 年到第 7 年供出的地，到第 10 年分别贡献了 7、6、5……1 年的税收，合计 28 个「300 亩·年」，即 28 × 300 × 3.2 万元 ≈ 2.69 亿元。

两种情景，十年都没有收回基础设施投入，而且这里还没算 8 亿元的资金利息。差别在于：指标充裕时，第十年每年的税收留成已经接近 1.15 亿元，回收在望；指标偏紧时，第十年每年只有约 6700 万元，扩进来的地有一半还空着。

扩区批下来的是面积，回收快慢取决于指标和招商。 面积扩得越大，前期基础设施投入越多，如果指标和项目跟不上，扩进来的就是一块要持续付利息的空地。

（以上数字为示意，不对应任何地区或项目。）

误读一：整合了，成本就降了。 第五节算过，人员和待遇的调整常常让管理成本只降一点点。真正的节约来自减少重复投入和相互压价。

误读二：扩区等于多了地。 扩区扩的是开发区的范围，每年能用的新增建设用地还要看指标；地块要变成可供应的「熟地」，还要征收、拆迁和基础设施投入。

误读三：一区多园，挂上牌子就算整合了。 如果各分园的管理、财政、平台公司都没变，只是统计时加在一起报，那是「报表整合」，不是「管理整合」。外部考核和投资人看得出来。

误读四：规划面积就是开发区的规模。 核准面积、规划面积、已建成面积、已供地面积，是四个不同的数。讲开发区规模时，先说清楚是哪一个。

误读五：小园区并进来，总量变大就是好事。 总量变大，平均水平可能变差。亩均、单位面积产出、债务率这些比率指标，都可能因为并入低效园区而下降。

误读六：平台公司合并，债务就安全了。 合并后规模变大、评级可能改善，但债务总量没有减少，还款来源也没有变多。合并时要把各家平台的债务到期结构、担保关系和低效资产先摸清楚。我们在第 92 期讲过城投转型，平台合并之后靠什么产生现金流，是同一个问题。

整合和扩区不只是地方内部的事，园区里的企业也会受到影响：

1. 原来的投资协议谁来履行。 签约主体是原来的管委会或平台公司，整合后由谁承接，原来承诺的政策是否继续有效。我们在第 124 期讲招商政策兑现时说过，人一调岗，事就容易断；整合时换的不只是经办人，还可能是签约主体，更要把原来的承诺逐条交接清楚。
2. 统计和税收归属会不会变。 企业的税务登记、统计报送是否需要调整。
3. 服务窗口在哪里。 是到分园办，还是到开发区总部。
4. 用地、用能政策有没有变。 整合后是否统一执行主体园区的亩均评价和差别化政策。
5. 扩进来的地块，基础设施什么时候到位。 打算在新扩区域拿地的企业，问清楚路、电、水、气、污水处理的时间表。

一块开发区的牌子，挂上去只要一纸批复，背后的几本账却要算好多年：谁出人，谁出钱，谁拿统计，谁分税收，谁背债务。

整合和扩区本身不是目的。牌子合并了、面积扩大了，最后还是要回到每一亩地上：有没有项目，什么时候达产，能产出多少。

本文为一般性讨论，文中数字均为示意，不对应任何地区或项目。开发区设立、整合、扩区调区的审批权限、程序与条件，以国家和各省现行规定为准；财政体制、统计口径以各地正式文件为准。

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